城镇化：钱从哪里来，人往哪里去？
肖金成，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济所原所长
本文原载自《中国外汇》2013年13期
编者按：8月28日，南都观察将举办以“城市化”为主题的夏季论坛，邀请到了肖金成教授作为论坛嘉宾。2013年，肖金成教授在《中国外汇》杂志中刊文指出：“城镇化是一个市场化过程，农民进城不进城是他的选择，而农民要进大城市、小城镇、还是中等城市同样由他自己决定，并不是政府所能左右的。说到底，哪里有就业岗位他就会到哪里去。提供就业岗位有两大领域，一是工厂，二是服务业。”
他从“钱从哪里来”以及“人到哪里去”两个角度分析城镇化过程中产生的资金缺失与人口转移问题，说：“未来要缩小区域差距，有两个途径：一个是城市群内的产业向城市群外转移，转移出来三分之一；另外一个途径就是城市群外的人口转移到城市群中三分之一。实际情况很可能不是单向流动，而是产业向城市群之外转移，人口向城市群之内转移。”
以下为转载全文——
推进城镇化进程成为我国缩小城乡差距和区域差距，构建扩大消费需求的长效机制的重大举措。但也有很多人担忧，在城镇化的过程中，钱从哪里来？人往哪里去？笔者对此进行了思考，提出来与大家共同讨论。
▌钱从哪里来？
城镇化是农民从农村走出来进入城镇务工经商，使农村人口逐步减少、城镇人口不断增加的过程。城市人口增加必然会带来住房需求、基础设施需求、工作岗位需求、社会保障需求。而要满足这些需求就需要有大量的资金投入，甚至是巨额资金。有些人借此对城镇化战略提出质疑。
首先，分析解决住房需求所需资金问题。未来20年，约有3亿人会进入城市，假如按人均20平方米，需要建设住房60亿平方米；假如每平方米所需资金3000元，共需资金18万亿元。这些资金平均到每年不到1万亿元，因而并不会给政府、社会和城乡居民带来很大的压力。这是静态地看问题。如果动态看问题，我们会发现，城市居民有相当一部分有两到三套住房，如把其中一套租出去，不仅进城务工经商的农民工的住房条件将有很大改善，城市居民也可得到比较可观的收入。也就是说，未来20年实际并不需要再建如此多的房子。如果我们有条件建设如此多的房子，人均居住面积就可能由20平方米上升至30平方米，居住条件可大为改善。
其次，分析解决基础设施所需资金的问题。有学者计算过，增加一个进城务工经商的农民需相应增加10万元的基础设施投资，3亿人则需投资30万亿元，每年需投资1.5万亿元。这些投资如果分摊到600座城市，每个城市每年需投资25亿元；如果分摊到2万个城镇，每个城镇每年的投入约7500万元，好像压力比较大。但仔细分析一下，进入城市的农民工，可以和原来的城市居民共走一条路，喝一个自来水厂的水，共用一条下水道和煤气管道，只有超过了设计容量之后才需要扩容或投资新建。区域经济学者曾分析并提出过，城市基础设施可以共建共享，边际投资是递减的，并不是每增加一个城市居民，都需要增加等额投资。
第三，分析社会保障所需资金问题。农民进城务工经商，离开了家乡，离开了土地，不能再用承包地作为保障或保险。所以，从农民工离开农村进入城市的第一天起，就应该为其建立比较完善的保障体系，包括养老保障、失业保障、医疗保障、最低生活保障等。此前，没有为农民工建立保障体系，应是政府最大的失误。长时间来，我们一直把农民的承包地作为进城农民的社会保障资料，一是在城市找不到工作的时候再回到农村，二是年老时回到农村养老；所以，城市政府和农村政府都未承担起建立并完善进城农民社会保障体系的责任。
事实上，尽管建立比较完善的社会保障体系资金需求极大，困难很多，但并不会给政府造成太大的资金压力。进城务工经商的农民多数是年轻人，他领到工资的一部分须缴纳养老保障金、医疗保险金、失业保险金等，企业根据国家规定也须缴纳相应数额的资金。因此，实际上是进城农民和所在企业为其积累社会保障资金，并不需要政府提供资金或只需要提供不足的部分，政府的责任仅仅是提供保障制度和进行保障基金的管理。而这些资金还可通过投资实现保值增值，为城市建设和企业投资提供资金来源。
资金是物资的符号，只要企业能够生产出满足市场需求的产品如钢材、水泥等建筑材料，只要有充足的劳动力，我们就可以建造出满足进城农民需要的房子来。货币是市场的润滑剂，居民到银行存款，进城农民和企业将社保基金存入银行，储蓄存款便成为城市基础设施建设的资金来源，形成源源不断的现金流，便能满足城镇化的资金需求。
▌人往哪里去？
随着农业机械化水平和农业技术的提高，越来越多的农村富余劳动力从农村走出来。这是农民为改善自身生活条件的正确选择。那么走出来的农民应到什么地方去？到大城市去，还是到小城镇去，抑或中等城市去？对此，学者们给出了各种各样的建议。有人建议到小城镇去，故有“小城镇重点论”；有人建议到大城市去，故有“大城市重点论”；有人建议到中等城市去，故有“中等城市重点论”。
到小城镇去的呼声最高。小城镇的生活成本低，离农村最近。如果到离自己家附近的城镇就业，无疑是最优选择。上世纪80年代，曾有人提出“离土不离乡，进厂不进城”，也就是把工厂办到农村去。其结果，浪费了土地，污染了环境，付出了巨大的代价，没有多久，绝大部分企业关闭歇业，吸纳的劳动力也越来越少。事实证明，这条路是走不通的。
上世纪90年代，又有人提出“小城镇，大战略”，鼓励企业在小城镇发展，吸纳了一部分劳动力。但由于绝大多数小城镇不通火车，不通高速公路，基础设施比较薄弱，不具有发展大工业的条件；同时，小城镇人口少，服务业链条很短，也不具有发展大商业和大物流的条件。所以，上世纪90年代后，小城镇吸纳的劳动力不但没有增加，还有所降低。
中等城市具有吸纳人口、扩大规模的巨大潜力，无疑是承接大量进城农民的主要载体，但我们发现，中等城市的数量少，由于土地指标的限制，规模扩张非常困难，产业发展既不具有小城镇成本低，也不具有大城市服务功能健全的优势，创造的就业岗位并不多。直到现在，50万至100万人的城市不到100座。此外，中等城市多数是地级市，是所谓的区域性中心城市，但由于规模不大，其对周边的辐射带动作用比较小。如中部地区的地级市，不仅数量少，而且规模小，普遍存在“小马拉大车”的状况。
大城市改革开放以来发展最快，所以吸纳进城的农民也最多。大城市也是户籍制度控制最严格的，上世纪80年代初期，我国的城镇建设方针的首要一条就是严格控制大城市的发展。但实际效果是，大城市越控制，发展却越快。究其原因，是因为大城市具有区位优势，基础设施健全，产业配套能力比较完善，服务链条比较容易延伸，所以，随着产业不断聚集，人口向大城市的聚集便不可遏止。
由于我国的城镇化水平严重滞后于工业化水平，在未来的十至二十年，城镇化水平的快速提高是不可避免的。而从我国的实际情况看，无论是大城市重点论还是小城镇重点论都有失偏颇。比较合理的选择应是大、中、小城市和小城镇协调发展，积极稳妥地推进城镇化。
城镇化是一个市场化过程，农民进城不进城是他的选择，而农民要进大城市、小城镇、还是中等城市同样由他自己决定，并不是政府所能左右的。说到底，哪里有就业岗位他就会到哪里去。提供就业岗位有两大领域，一是工厂，二是服务业。也就是说，哪里有工厂他就到哪里去，哪里有服务业他就到哪里去。如果服务业在大城市，你让他到小城镇，肯定是做不到的。
“十二五”规划中提出：走有中国特色的城镇化道路，以大城市为依托，以中、小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大、中、小城市和小城镇协调发展；同时，科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市的压力，强化中、小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大、中、小城市一体化建设和网络化发展。根据我们的研究，城市群将是城镇化的主要载体。
所谓城市群，即在一个特定地域内，有一个到几个特大城市，同时分布有若干规模不等、类型各异的城市；城市间依托便利的交通条件，逐步形成越来越密切的经济联系，成为一个功能互补的、具有一体化趋势的城市综合体。在城市群范围内，原来孤立的城市和其它城市形成了互补关系：大城市的功能不断升级，给小城市和小城镇带来了机遇；而小城市和小城镇在城市群范围内，区位劣势将逐渐弱化，而成本优势则会逐步增强。
小城市过去之所以发展缓慢，是因为其存在区位劣势，产业和人口集聚不起来。而在城市群中，由于交通条件的改善，小城镇的区位劣势将不复存在，加上各种要素成本都很低，就会吸引部分产业，如零部件产业在其中发展。长三角城市群、珠三角城市群中有很多小城镇能集聚很多产业，就和城市群有非常密切的关系。另外，在城市群里，大、中、小城市和小城镇有了功能分工，所以能够协调发展，而且基础设施能够共享共用。
根据城市群的定义，一个地区要形成城市群，需具备三个条件：一是一定要有大都市，没有大都市，都是中小城市，各自的辐射半径都很小，城市和城市之间的联系就没有那么强，功能难以互补；二是要有一定数量的城市；三是城市之间的联系可以不断加强，具有一体化甚至同城化的趋势。城市群不是人为圈定的，不是一个“口袋”，想装多少就装多少，而是一个历史发展过程，是城市发展到一定阶段的产物。
根据我们的研究，中国已经形成了十大城市群，即长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、辽中南城市群、山东半岛城市群、海峡西岸城市群、长江中游城市群、中原城市群、川渝城市群和关中城市群（未来还会形成六大城市群，即湘东城市群、江淮城市群、北部湾城市群、吉林中部城市群、黑龙江西南部城市群、天山北坡城市群）。这十大城市群的面积约占全国国土面积的11%，承载人口三分之一多，GDP占全国的比重将近三分之二。从这些数据，可以得出两个结论：一是城市群将是中国经济的重要支柱，十大城市群就是中国经济的十大支柱；二是区域之间的差距还很大。
城市群内占全国三分之一的人口享有三分之二的GDP，另外三分之二的人口却只有三分之一的GDP，就是区域差距的直接表现。未来要缩小区域差距，有两个途径：一个是城市群内的产业向城市群外转移，转移出来三分之一；另外一个途径就是城市群外的人口转移到城市群中三分之一。实际情况很可能不是单向流动，而是产业向城市群之外转移，人口向城市群之内转移。从难易程度来看，人口向城市群内转移成本比较低。现在，很多城市群内的城市和城镇经济发展的空间还很大，所以，进城的农民主要流向城市群。
总之，由于我国人口众多，适宜人类生存发展的国土空间并不大，绝大多数人集中生活在东部平原地区，所以，中国的城市群不仅数量多，而且规模大。笔者预测，中国将形成若干世界级城市群。现在长三角已经提出要打造世界级城市群，珠三角也提出要打造世界级城市群。未来，京津冀和山东半岛两大城市群将融合为一体，可名为京津冀鲁城市群。毫无疑问，其也会成为世界级城市群。这些世界级城市群将矗立在世界的东方，和美国、美加、法德、英国、日本的世界级城市群遥相辉映。